О проекте

Мы собрали и проанализировали законопроекты депутатов седьмого созыва Госу­дар­ствен­ной думы и выяснили, кто от них выигрывает. Мы вручную изучили законотворческую и медийную активность парламентариев, их биографии, связи с бизнесом, отраслевыми объединениями, другими некоммерческими организациями, органами федеральной и региональной власти, а также определили вероятные группы интересов в депутатском корпусе. На основе данных о проценте успешных законопроектов депутатов и средней продолжительности прохождения законопроектов в Думе мы оценили степень влияния каждого депутата и составили сводный рейтинг.

Что такое «Трансперенси»?

«Трансперенси Интернешнл - Россия» — это российское отделение международного антикоррупционного движения Transparency International. Мы — российская некоммерческая организация, и с 1999 года занимаемся антикоррупционными исследованиями, расследованиями и просветительскими проектами. Почитайте подробнее о нас, нашей миссии и финансировании.

Что такое лоббизм?

По определению Transparency International, лоббизмом называется прямое или косвенное воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей для влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы. Его практики очень разнообразны — от консультаций и организации публичных кампаний до личных встреч в неформальной обстановке.

Лоббизм — это хорошо или плохо?

Лоббирование является важным и распространенным инструментом взаимодействия общества с властными структурами. Однако в отличие от многих стран, в России лоббизм не регулируется законодательно. Это приводит к дисбалансу в принятии политических решений и повышает коррупционные риски в законотворчестве.

Есть ли лоббизм в России?

В российском законодательстве понятия «лоббизм», «лоббист» и «лоббистская деятельность» не закреплены. Однако лоббизм в России существует: в 2010 году рынок лоббистских услуг в России оценивался как минимум в 363,4 млн долларов США. В 2017 году кампания по принятию нужного закона при наличии противников оценивалась в $1 млн и выше, а в случае легализации лоббизма рынок, по мнению экспертов, мог бы составить 10-20 млрд руб. в год (140-280 млн долларов США).

Лоббизм в нашей стране носит стихийный характер: его механизмы и схемы лоббирования интересов не публичны, не прозрачны и не подотчетны ни государству, ни обществу. Это приводит к превосходству одних акторов общественно-политического процесса над другими и, в конечном счете, к ущемлению общественного интереса.

Почему вы изучали депутатов Госдумы?

Депутаты разных уровней часто становятся объектом воздействия лоббистов, поскольку изменение законодательства в свою пользу (или в пользу своих клиентов) является одной из целей их работы.

В 2017 году Россия прошла четвертый раунд оценки экспертов Группы стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по теме «Предупреждение коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров» и получила 22 рекомендации по дальнейшему совершенствованию антикоррупционной работы. Восемь рекомендаций ГРЕКО касаются именно членов российского парламента: организация подчеркивает необходимость урегулировать взаимодействия парламентариев с лоббистами, в том числе, со стороны исполнительной власти и путем обсуждений законопроектов с группой экспертов.

Глоссарий

Лоббизм — коллективные действия групп интересов (interest groups) для достижения определенных целей и влияния на процесс принятия политических решений (доктор Пол А. Шоттон, Пол Дж. Никсон, Лоббирование в Европейском союзе: Меняя решения, меняя времена. 2015, стр. 19 (Lobbying the European Union: Changing Minds, Changing Times).

Лоббирование - прямое или косвенное воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей с целью оказания влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы (доклад Трансперенси Интернешнл “Lobbying in Europe”, 2015, стр. 6).

Лоббистская деятельность - совокупность действий групп интересов, направленная на воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей с целью оказания влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы.

Методы лоббирования - способы, с помощью которых осуществляется лоббистская деятельность. К числу лоббистских методов относятся: открытое участие в консультативных процессах, прямая коммуникация с административными органами, организация массовых кампаний на низовом уровне (доклад Трансперенси Интернешнл - Россия “Российский корпоративный лоббизм в странах Европейского Союза: публичные реестры лоббистов”, 2017). Множество практик и методов лоббирования включает официальные письменные обращения, участие в консультациях и рабочих совещаниях, организацию публичных кампаний, неформальные встречи лоббистов с представителями власти и различных форм финансирования (доклад Трансперенси Интернешнл “Lobbying in Europe”, 2015, стр. 6 ).

Лоббист - любая организация, группа интересов или лицо, стремящееся прямо или косвенно систематически воздействовать на разработку и принятие законодательных актов и решений в интересах конкретных лиц или организаций (доклад Трансперенси Интернешнл - Россия “Российский корпоративный лоббизм в странах Европейского Союза: публичные реестры лоббистов”, 2017). Деятельность лоббиста, как субъекта, как правило, направлена на представителей законодательной или исполнительной власти, на публичных должностных лиц.

Лобби - многообразие сформировавшихся негосударственных акторов (лоббистов), целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя политического решения (Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, Москва, 2009-2011)

Группа интересов - организованная группа людей, связанных общностью интересов и оказывающих организованное воздействие на власть, в том числе религиозные организации, корпорации, а также политические группы, реализующие свои корпоративные (не связанные с завоеванием политической власти) интересы и т.п (Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, Москва, 2009-2011). В широком понимании состав групп интересов может расширяться на бюрократию, формируемую внутри органов государственной власти для отстаивания своих корпоративных интересов (там же), таких как расширение полномочий, материально-технической базы, увеличение льгот для сотрудников и пр.

Карточка депутата - структурированный свод данных о депутате Государственной Думы 7 созыва, включающий в себя фотографию, ФИО, способ избрания, принадлежность к фракции, краткую биографическую справку, описание законотворческой деятельности, аффиляции и связей, выводы о принадлежности к той или иной группе интересов.

Матрица групп интересов - структура групп интересов, основанная на общности приобретения политической, экономической или какой-либо другой выгоды.

Автор законопроекта - депутат, участвующий в разработке и внесении на рассмотрение в Госдуму законопроекта. Авторство подтверждается подписью депутата в пакете документов при регистрации законопроекта в канцелярии Госдумы.

Инициатор законопроекта - депутат, присоединяющийся к группе авторов законопроекта после регистрации законопроекта в канцелярии Госдумы. Инициатор не принимает участия в первичной разработке законопроекта, но может присутствовать на всех обсуждениях, а также принимать участие в подготовке законопроекта ко второму и третьему чтениям.

Аффиляция, связи - описание перечня заинтересованных лиц, при принятии решений в отношении которых у должностного лица может возникать личная заинтересованность. Перечень включает лиц, состоящих с депутатом в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), граждан или организации, с которыми депутат связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Методология исследования

В рамках исследования лоббизма в Государственной Думе седьмого созыва мы:

  1. Собрали в открытых источниках и проанализировали информацию обо всех депутатах Государственной Думы седьмого созыва. В том числе использовали метод экспертного интервью с региональными экспертам из отраслей на территориях, от которых были избраны депутаты Государственной Думы.
  2. Разработали методологию оценки лоббистского влияния на депутатов Государственной Думы, которая позволяет относить депутатов к представителям различных групп интересов. Собранные данные и выводы независимо верифицировали специалисты «Трансперенси Интернешнл — Россия», региональные и федеральные политологи, регионоведы, экономисты, политики, журналисты, представители отраслей.
  3. Систематизировали данные и выводы и представили их в карточках депутатов.

Критерии отнесения депутата к той или иной группе интересов

Первый критерий - законотворческая деятельность депутата. Принадлежность депутата к той или иной группе интересов оценивалась исходя из того, кто может стать вероятным выгодоприобретателем от внесенных и поддержанных депутатом законопроектов в случае их прохождения.

В случае продвижения депутатом интересов одной из отраслей оценивались возможности получить представителями отрасли дополнительную прибыль, налоговые преференции, иные преимущества, снизить издержки, устранить административные барьеры и т.д.

В случае продвижения депутатом интересов федеральных органов власти мы оценивали, повлечет ли законопроект расширение их полномочий, приведёт ли к росту социальных гарантий работникам, увеличению финансирования или улучшению материально-технической базы органа власти.

Второй критерий - представительская деятельность депутата: общение с гражданами, написание депутатских запросов, организация и участие в публичных мероприятиях, общественная деятельность, участие в общественных объединениях, публичная позиция по внесенным в Государственную Думу законопроектам и т.д.

Представительская деятельность депутата может оказывать влияние на принятие решений: официальные письменные обращения, участие в консультациях и рабочих совещаниях, организацию публичных информационных кампаний, участие в неформальных встречах заинтересованных лиц (лоббистов и бенефициаров) с представителями власти.

Третий критерий учитывает связи депутата с бизнесом (семейный бизнес, бизнес-партнеры, доноры на выборах, связи с региональным или федеральным бизнесом и госкорпорациями, участие в отраслевых объединениях), органами государственной и муниципальной власти, а также с лицами или организациями, с которыми депутат связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Лоббизм в России вне правового поля, непрозрачен и неподконтролен государственным надзорным органам, и непосредственная связь с депутатом может способствовать принятию «нужных» решений. Тем более, что согласно Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» органы государственной и муниципальной власти обязаны принимать депутатов Государственной Думы в первоочередном порядке.

Чтобы отнести депутата к той или иной группе интересов, мы учитывали описанные выше критерии в совокупности или по отдельности. Когда мы не могли отнести депутата к какой-либо группе интересов, указывали «Не выявлено».

Источники информации (всего более 48 000 страниц источников):

  1. Официальные сайты Государственной Думы Федерального Собрания: http://duma.gov.ru/, http://old.duma.gov.ru/, https://duma.consultant.ru/, http://sozd.parliament.gov.ru/.
  2. Официальные сайты политических партий и парламентских фракций.
  3. Официальные сайты и аккаунты в социальных сетях депутатов Государственной Думы.
  4. Сайты информационных, деловых, аналитических федеральных и региональных СМИ, блоги.
  5. Официальные сайты органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
  6. Единый государственный реестр юридических лиц, Единая информационная система в сфере закупок.
  7. Официальные сайты коммерческих и некоммерческих организаций, отраслевых объединений и ассоциаций.
  8. Финансовые отчеты кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания седьмого созыва (данные собраны для исследования «Деньги на выборах»).
  9. Декларации депутатов и кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания.

Всего мы использовали более 48 000 страниц источников.

Как выглядит карточка депутата

В биографическую часть карточки заносились данные о дате и месте рождения депутата, образовании, профессиональной и общественной деятельности депутата до избрания в состав Государственной Думы седьмого созыва.

В разделе “Законотворческая деятельность” представлены данные о том, какие законопроекты депутат внес как автор или соавтор в течение четырех сессий действующего созыва Государственной Думы (четвертая сессия была завершена 29 июля 2018 года), какие законопроекты депутат вносил и поддерживал в предыдущие созывы Государственной Думы, если избран не в первый раз, их количество и краткое описание сути. Также вносились данные о том, какие законопроекты депутат поддержал в качестве инициатора (воспользовался правом законодательной инициативы, присоединился к составу инициативной группы депутатов после внесения законопроекта авторами), сколько раз выступал на парламентских заседаниях. Для анализа использовались данные из текстов законопроектов, пояснительных записок к законопроектам, отзывов Правительства Российской Федерации и комитетов Государственной Думы, представленные на сайте системы обеспечения законодательной деятельности (https://sozd.parliament.gov.ru).

В разделе «Аффиляция и связи» — данные о семейном положении депутата, его родственных связях в коммерческих, некоммерческих, государственных структурах; данные о бизнес-партнерах и донорах избирательной кампании депутата в 2016 году; данные о лицах, с которыми депутат связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Мы собрали и проанализировали данные из официальных биографий, публикаций в СМИ (аналитические справки, интервью), Единого государственного реестра юридических лиц, сайтов компаний, НКО, государственных и муниципальных органов власти, сведения, обязательные к раскрытию по закону «Об акционерных обществах», и других открытых источники.

Чтобы определить, к какой группе интересов может относиться депутат, эксперты «Трансперенси Интернешнл — Россия» определили и разработали матрицу видов групп интересов. Мы выделили федеральные и региональные группы интересов, а также отраслевые и общественно-политические группы интересов.

Группа интересов федеральных органов власти включает группы интересов силовых структур и группы интересов органов госвласти (не силовые структуры), которые подразделяются на ведомства и министерства Российской Федерации. Региональная группа интересов предполагает деление по региональному признаку. Отраслевые группы интересов разделены на подгруппы на основе общесоюзной классификации отраслей народного хозяйства (ОКОНХ); Общественно-политические группы интересов — это конфессиональные, экологические, профсоюзные группы интересов и гражданские инициативы.